Лев Тихомиров

По невозможности прямого действия Верховной власти дальше довольно ограниченных пределов возникает власть передаточная в виде иерархии лиц и учреждений, образующих нисходящую лестницу бюрократии. Эти служилые, чиновничьи органы передаточного управления необходимы во всяком государстве. Но они делаются крайне зловредны, если узурпируют саму Верховную власть, принимая роль ее представительства.

Такую роль демократия может принимать особенно в монархии, так как в демократии узурпация Верховной власти совершается иначе: там являются политиканы, так называемые «представители народной воли». Они и в демократии обыкновенно сливаются с чиновничеством, то есть чиновничество вербуется из среды политиканов. Но эти две разновидности «профессионалов политики», будучи родственны по духу и государственной роли, являются в монархии типичнее всего в форме властвующей бюрократии, а демократии в форме партийного политиканства.

Узурпаторские наклонности этих служебных сил Верховной власти составляют зло, которое может губить государство и с которым поэтому Верховной власти (всякого вида) должно постоянно бороться, не только в смысле искоренения уже явившейся узурпации, но главнее всего в смысле ее предупреждения.

Действительным средством этой политической профилактики является все, освобождающее силы Верховной власти для «прямого» действия, по слабости которого и является узурпация со стороны служебных сил. В демократии лучшим средством для этого является возможно более расширенное самоуправление народа. Монархия богаче такими средствами (по большей своей способности к контролю), но в числе их и для нее необходимо привлечение к управлению общественных сил, то есть сочетание бюрократических сил с общественными.

В монархиях здоровых это сочетание всегда практикуется, и начинает падать или даже совершенно отрицаться, когда монархия заболевает недугом абсолютизма. Сливая понятие о правительстве и Верховной власти, абсолютизм далее сливает понятие о правительстве и бюрократии, и в конце концов отождествляет самодержавие с бюрократическим управлением.

Ввиду крайней важности вопроса мы остановимся подробнее на рассмотрении абсолютистского учения, сливающего понятия о самодержавии и бюрократическом управлении.

У нас, в России, в 1899 году происходила высоко-поучительная в этом отношении официальная переписка, причем одно важное ведомство выдвинуло целую диссертацию о якобы несовместимости самодержавия с самоуправлением. Эта записка была потом опубликована за границей, и я воспользуюсь ею для обрисовки теории наших бюрократов-абсолютистов в их собственной аргументации *.

Автор записки [124] положительно утверждает, что самодержавие несовместимо с самоуправлением. Он оговаривается, что не отрицает права на существование и самоуправление таких союзов, которые имеют свои частноправовые интересы, как ученые и учебные корпорации, благотворительные общества, торговые компании и т. д. Он допускает и сословное самоуправление, но лишь до тех пор, «пока сословия выполняют свое прямое назначение, занимаются исключительно своими собственными делами, пока одному из них не вверяются административные функции по отношению к другим или всем вместе». В этом случае записка считает их стремления к самоуправлению «неопасными для центральной власти» *.

* Ревнивый абсолютистский дух бюрократии хорошо виден в этой оговорке. Но дворянство у нас имело широчайшие административные права в отношении других сословий, имело в своих руках всю местную полицию и т. д. Неужели это было столь «опасно» для самодержавия? И не явились ли у нас «опасности» для самодержавия, наоборот, только с того времени, когда упразднилось сословное самодержавие и заменилось бюрократическим?

Но за сими пределами самоуправление по теории нашей бюрократии становится опасным для самодержавия.

Самодержавная монархия по этой теории не должна допускать призвания местного населения в лице некоторых его элементов или же в лице его уполномоченных к участию, в пределах закона, в делах государственного управления. Это возможно будто бы лишь для конституционного государства. «При конституционном устройстве, местное самоуправление только форма для децентрализации. Все управление государством от верху до низу проникнуто началом народовластия. Однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана вполне и повсеместно. В государстве же самодержавном противоположение местного самоуправления правительству или (?) Верховной власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная власть основана на одном принципе - единой и нераздельной воле монарха, неограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление - на другом принципе - самостоятельной деятельности выбранных населением представителей его, действующих лишь под надзором монарха и лиц, им назначенных» (стр. 27).

Итак, мы видим, что абсолютистский бюрократизм всецело проникнут уверенностью, будто бы «правительство» и «верховная власть» - одно и то же, и, доказывая «противоположение «самоуправления» и «бюрократии», - убежден, что доказал противоположение самоуправления самой Верховной власти!» Этим путем идет вся аргументация, основанная на доказательствах, что «органы самоуправления и органы бюрократические совершенно разнородны, одни другим противоположны» (стр. 21).

Полномочия, предоставляемые Верховной властью органам бюрократическим и органам самоуправления, глубоко различны, говорит записка. Первые не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний высшей власти. Статья 712 «Устава о службе гражданской» гласит: «Каждый низший чин должен принимать приказания от предпоставленного над ним старшего и исполнять их в точности».

Органы же самоуправления, напротив, должны быть самостоятельны. Их постановления могут быть изменяемы или отменяемы, но производятся самостоятельно, без прямых указаний правительственных органов.

Самоуправление требует децентрализации. С бюрократией же тесно связана централизация.

Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности. Самоуправление основано на начале выборном.

Отмечая эту разницу в характере бюрократических и общественных учреждений, автор записки совершенно справедливо говорит, что было бы бесполезно стремиться придать самоуправлению характер бюрократических учреждений. Каждое учреждение хорошо только по-своему, и, переделав его под тип другого, мы получим нечто никуда не годное. «Земство, лишенное самостоятельности, руководимое во всех подробностях предписаниями уставов и указаниями администрации, не имеет ровно никакого значения. Для целей управления око окажется не только не нужным, но прямо вредным».

При отсутствии самостоятельности, само земство не может иметь, сверх того, и интереса к порученному ему делу. «Интерес этот обусловливается возможностью проводить в жизнь свои взгляды, устраивать местные порядки согласно собственному желанию, а этих-то условий и не будет, раз земству придется действовать только по предписанию» (стр. 174).

Итак, разнородность характера учреждений бюрократических и самоуправительных неустранима.

А между тем, гласит теория бюрократизма, «только при условии однородности начал в устройстве высших и низших инстанций, центральных и местных органов получается действительное единство управления, государство является действительно хозяином в деле этого последнего (управления). Только при этом условии местные органы могут быть надежными исполнителями предначертаний властей центральных и, в свою очередь, являются для них «своими», а не «чужими».

Поэтому в самодержавной монархии самоуправление не может быть допущено.

«Каждое учреждение хорошо в строе ему соответствующем и непригодно в строе ему не отвечающем. В конституционном строе земства могут быть превосходным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла. Там их положение вполне определенно, они будут делать свое дело, не забегая вперед, и не опасаясь ежеминутно за свое существование. Там впереди их, в центральных органах, есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений. В свою очередь центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда (?) будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь по своему строю такие учреждения резко отличаются от всего, что кругом их, и что выше их. Здесь они олицетворяют иное начало, а отсюда бесконечные недоразумения, предупреждения, пресечения, пререкания, столкновения, репрессивные меры и т. д. Правительство, бюрократия, не доверяют земству, земство - правительству. Земство, весьма естественно, желает оказать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной. Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Правительство желает осуществить на местах то или другое мероприятие: земство усматривает посягательство на свои права, на свою самостоятельность. Правительство видит предвзятую мысль и отказывает. Правительство дает распоряжение: земство становится ему в оппозицию скрытую или открытую и т. д.… В конце концов «являются недоразумения, пререкания, внушения, упадок земской деятельности и параллельно с тем - оппозиция земств правительству и настойчивые требования конституции в серьезные для правительства минуты» (стр. 198, 199).

Конечный вывод автора состоит поэтому в том, что «правильное и последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере управления центрального, а затем и к властному участию народа в законодательстве и в управлении верховном» (стр.211).

Итак, по теории абсолютистской бюрократии, приходится выбирать одно из двух: либо монархию, насквозь бюрократизированную, либо замену монархии демократией, если мы вздумаем допустить самоуправление. Нельзя было бы произнести монархии более строгого приговора, если бы только уродливое искажение ее в зеркале абсолютистского бюрократизма было сколько-нибудь сходно с действительной самодержавной монархией. На самом деле это зеркало отражает лишь образ самой бюрократии, выдающей себя за «самодержавие».

Ложность бюрократической теории, отрицающей возможность самоуправления при монархии, основана на непонимании основ государственности. Эта теория смешивает Верховную власть и правительство, а потому при монархии не допускает в управительной области другого принципа, как единоличный. В действительности Верховная власть может организовать правительство на каком угодно принципе: так, в Риме демократия устраивала правительство сначала на аристократическом начале, а потом на начале единовластия. Впрочем, ввиду полной разъясненности этого пункта в моей книге, не буду входить в повторения.

Бюрократическая теория, отождествляя правительство с самой бюрократией, полагает сверх того, что управление бюрократическое специально свойственно самодержавной монархии. Это совершенно ошибочно. В правительстве при любой форме Верховной власти сочетаются самые различные принципы власти. Что касается бюрократии, то она свойственна вовсе не одной монархии, а всякому государству. Во Франции при Республике бюрократия развилась даже сильнее, чем при монархии. В Североамериканских Штатах, классической стране демократического самоуправления, оно заполнено чиновничеством, которое, правда, имеет политический характер, но в значительной части своей чисто бюрократично. Да и невозможно не видеть совершенной неизбежности, и даже необходимости, бюрократии во всякой сложной государственности, которая нигде не может обойтись без этой системы передаточных властей.

Почему же демократия может пользоваться бюрократией, а монархия не может пользоваться общественным управлением?

Бюрократическая теория говорит, будто бы нужна непременная однородность управительных учреждений сверху донизу, от центра до местных дел и что лишь при этом «правительство, бюрократия может быть «хозяином»... Да, если задача Верховной власти состоит в том, чтобы сделать «бюрократию» повсюду «хозяйкой», то, само собой, нужно повсюду насадить только ее и изгнать из государства все остальные правительственные силы... По кому же нужно, чтобы бюрократия стала всеобщей «хозяйкой» и владычицей? Во всяком случае это не нужно ни Верховной власти, ни правительству, ни государству, ни народу. Нужно это только для самой бюрократии, да в то лишь в личных интересах. А в общественных и государственных интересах всевластие бюрократии есть всеобщая гибель, между прочим, и потому, что при этом сама бюрократия совершенно развращается и превращается в организацию произвола и хищничества.

Указанная записка обрисовывает беспрерывные столкновения земства с бюрократией и правительством, и даже с Верховной властью, происходившие у нас. Как картина историческая эта обрисовка сделана совершенно верно. Но политический смысл ее совсем иной.

Столкновения земства с администрацией, правительством и Верховной властью происходили, у нас именно потому, что с 1861 г. Россия все более подпадала узурпации бюрократии, так что общественное управление затиралось ею и в правительстве, и перед Верховной властью. Но с точки зрения здравой я разумной теории управления допущение такого захвата бюрократией было не более как прискорбной, может быть, роковой ошибкой.

Автор записки говорит, что правительство всегда оказывается на стороне бюрократии, вследствие чего земство теряет доверие к правительству, приходит к систематической оппозиции и в результате, обратно, вызывает к себе недоверие правительства... Но почему же это так сложилось? Автор записки рисует идиллическую картину отношений самоуправления и бюрократии в конституционных странах, думая, будто бы в них нет таких же столкновений между префектами и муниципальными советами и т. д. Но эти столкновения есть везде. Разнородность принципов бюрократии и самоуправления вызывает их неизбежно, и в этом нет беды. Беда же в том, что у нас правительство оказывается непременно на стороне бюрократии. Почему же это? Потому что оно само всецело захвачено бюрократией. Это, однако, вовсе не обязательно при монархи, и напротив, даже ненормально. Автор записки говорит:

«Земству естественно желать провести какую-нибудь законодательную меру», так как местные и государственные дела теснейше связаны. Но почему же это естественное желание у нас оказывается невозможно удовлетворить? Вина сваливается бюрократией на самодержавие, которое здесь именно не при чем. Истинный виновник - бюрократическое всевластие, которое захватило в свои руки и законодательство.

Но это вовсе не связано с принципом самодержавия.

Для Верховной власти ничуть не нужно, чтобы инициатива законодательных проектов исходила исключительно из чиновных сфер. Для самодержавной монархии совершенно все равно, кто подаст мысль законодателю. Это может по смыслу принципа сделать каждый подданный, ибо никому даже и теперь не воспрещено подать на Высочайшее Имя записку или даже всеподданнейшее прошение о произведении той или реформы. Если из этого в настоящее время фактически ничего не может выйти, то не вследствие принципа самодержавия, а вследствие узурпации законодательства бюрократией. Бюрократия фактически лишила законодательной инициативы даже самого монарха, так что сам государь по установившимся обычаям, если желает провести какую-нибудь меру, должен поручать частным образом кому-либо из «подлежащих» бюрократических властей возбудить этот вопрос якобы самостоятельно.

Таким образом, бюрократия, если бы пожелала быть откровенной до конца, должна была бы сказать, что по ее идее с самодержавием несовместимо не только народное самоуправление, но даже самостоятельная власть самого монарха.

Но это не есть идея «монархического строя». Это есть политическое воспроизведение типа того плохо поставленного частного хозяйства, где параличный владелец только нанимает прислугу, да платит ей, и затем уже всем домом правит эта челядь...

Бели в результате такого узурпаторского всевластия бюрократии между народом и властью является недоверие, ссоры и т. д., то причина этого не в «самоуправлении», а в том, что такое государственное устройство нарушает все принципы здоровой государственности, и более всего принципы самодержавной монархии.

Государство есть ничто иное, как нация, объединяемая Верховной властью. Правительство есть сила только служебная, а оно при бюрократической государственности становится «хозяином» в отношении государства: и нации, и самой Верховной власти. При такой «конституции», разумеется, «доверие» исчезает. А так как нация все-таки существует, то в ней мало-помалу и является мысль - взять дела в свои руки непосредственно, то есть стать верховной властью...

Это положение составляет лишь образчик того, как бюрократическая узурпация может губить монархию. Совершенно так же губит демократию политиканство.