Выбрать шрифт:
В построении управления государством, для монархической власти всего важные помнить и сохранять свое собственное место, то есть место Верховной власти, а не простой управительной.
Мы уже видели (часть I, гл. VI), что Верховная власть составляет связь нации и правительства. Образуя вместе с нацией государство, Верховная власть организует правительство, то есть систему управительных учреждений. Члены нации, будучи подданными в отношении Верховной власти, суть граждане в отношении государства и правительства.
Допущение тенденций поставить нацию в подданство правительству, лишить ее прав гражданства крайне ошибочно. Именно Верховная власть, то есть в данном случае монарх, должна служить охраной самостоятельности нации и поддерживать служебное значение правительственных учреждений. Они поддерживают то, что юридически общеобязательно для граждан, но и сами составляют силу подчиненную. Граждане исполняют поддерживаемые правительством общеобразовательные нормы поведения лишь в силу повиновения Верховной власти, которая приказывает подданным исполнять требования закона, а правительству приказывает следить за этим исполнением.
Повиновение подданных Верховной власти также не есть повиновение рабское, но свободное, потому что Верховная власть какого бы то ни было типа есть не что иное, как то верховное начало, которому нация сама, по собственному своему психологическому состоянию, решила подчиняться как высшему объединяющему и властвующему принципу. Источник Верховной власти находится в духе нации, который является поэтому поддержкой самой Верховной власти, основной силой ее существования и властвования. Повинуясь Верховной власти, нация, в сущности, повинуется самой себе, это есть подчинение добровольное, сознательное и охотное.
Вследствие таких внутренних отношений между Верховной властью и нацией для монарха совершенно необходимо хранить и обеспечивать самостоятельную жизнь нации, так как монарх есть ее представитель и только как представитель ее становится властью государственно-верховной.
Притом же, организуя элемент принудительности, монарх передоверяет его охрану правительственным учреждениям лишь постольку, поскольку на это не хватает сил нации, не сорганизованной посредством государственных учреждений. Но везде, где общественные силы способны сами поддерживать самостоятельно общеобязательные нормы, действие правительственных учреждений излишне, не нужно, а стало быть, и вредно, так как без нужды расслабляет способность нации к самостоятельности.
Таким образом, организуя систему управления, монархическая власть имеет и обязанность, и интерес давать в этой системе место общественным силам во всю широту того, что они способны охранять непосредственно. Обыкновенно говорят, что управление общественное получает место в тех случаях, когда подведомственные ему интересы не имеют общегосударственного значения. С этим нельзя согласиться, так как вообще интересов, не имеющих общегосударственного значения, почти не существует. В действительности общественное управление должно получать место там, где общественных сил хватает на непосредственное действие. В тех же случаях, когда общественные силы принуждены прибегать к действию передаточному, уже нет разумного места общественному самоуправлению, и управление должно переходить в ведение общегосударственного правительства.
Итак, в организации управления задачу монарха составляет сохранение за общественным управлением всей области ведения, доступной силам самоуправления. Но это общественное управление не может быть рассматриваемо, как нечто находящееся вне государства. Напротив, это одна из областей государственного управления, точно так же подведомственная Верховной власти, как и учреждения бюрократические, «служилые», и во многих случаях поставляется в непосредственную связь с последними. Это сочетание сил общественных и бюрократических в общей систем управления уже само по себе упрочивает положение монарха как власти верховной.
К этому же должен вести способ участия монарха в управлении. Его роль не министерская, а царственная. Le Roi regne mais ne gouveme pas[122]. Эту формулу писатели конституционной школы превращали нередко в смешную и ничтожную, предоставляя монарху, как царственной силе, только формальность утверждения мер, да пышность представительства. Но истинный смысл этой формулы совсем иной.
Роль царственная, как верховная, состоит в управлении управительными силами, их направлении, их контроля, суде над ними, изменении их персонала и устройства. Монарх приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам. Если задачей управительного искусства является, вообще, произведение наибольшего количества действия с наименьшей затратой силы, то это правило особенно важно соблюдать в отношении употребления силы самой Верховной власти.
Монархическое искусство в управлении тем выше, чем больше монарх посвящен лично царственной задаче своей и чем меньше ему приходится тратить силы на непосредственно управительную работу. Построение правящего механизма тем более совершенно, чем реже при нем приходится монарху покидать свою роль капитана корабля и лично браться за руль и становиться кочегаром. Менее чем кто-либо монарх может забывать закон предела действия силы и закон разделения труда (см. часть 1-я, гл. X). Прямое употребление сил монарха состоит в том, чтобы он нес на себе обязанности Верховной власти, все направляющей и контролирующей. Но никаких сил не может хватить одному человеку на личное заведование всем управлением, тем более что при этом исчезало бы разделение труда, без которого невозможно хорошее управление и исчезал бы необходимый за ним контроль.
Полезная работа Верховной власти состоит поэтому не в личном управлении, а в том, чтобы привлечь на управительную работу все силы, какие имеются для этого в государстве, достодолжно скомбинировать их и следить за общим ходом пущенной таким образом государственной машины.
Еще Монтескье, рассуждая о порче (corruption) монархии, делал предостережение монархам [Montesquieu «De l'esprit des lois» [123], книга VIII, гл. 7]:
«Подобно тому, как демократии губят себя, когда народ отнимает у сената, магистратов и судей их функции, так и монархии портятся, отнимая мало-помалу прерогативы сословий или привилегии городов, В первом случай является деспотизм массы, во втором - деспотизм одного человека».
«Обстоятельство, погубившее Цинскую и Сунскую династии, - говорит один китайский автор, - состояло в том, что, не ограничиваясь подобно древним царям лишь общим наблюдением, единственно достойным Верховной власти, государи пожелали всем управлять непосредственно сами». «Китайский автор, - замечает Монтескье, - указывает нам здесь причину порчи почти всех монархий».
«Кардинал Ришелье, - говорит он же в другом месте, - находя, быть может, что он слишком принизил (avili) государственные сословия, прибег для поддержания государя к доблестям его самого и его министров и требовал от них столько высоких качеств, что поистине разве Ангел мог бы обладать такой бдительностью, пониманием, твердостью и знаниями. Едва ли можно надеяться, чтобы от сего момента и до конца монархии нашелся хоть один раз такой государь с такими министрами...» [Montesquieu «De l'esprit des lois», книга V, гл. ХI]
То, что Монтескье говорит о государственных сословиях, относится одинаково ко всем органам управления. Монарх должен оставаться властью верховной, и только при этом он получает возможность хорошо организовать власти управительные.
Что же должно соблюдать для отправления Монархом функций именно Верховной власти? Прежде всего он должен сохранять универсальность власти. Управительная техника, для лучшего действия, создает специализацию разных властей, их так называемое разделение. Но это относится только к властям управительным. Власть верховная по существу универсальна, и заключаете в себе все проявления власти (см. Часть 1-я, гл. IX). Как луч света, она лишь в призмах управления раздробляется на несколько отдельных, различных по качеству проявлений.
Обычно считается три вида специализированных властей: законодательная, исполнительная и судебная. Некоторые считают особой разновидностью власть контролирующую, но в сущности, это есть одно из проявлений власти исполнительной. Как бы, однако, ни определять число специализированных властей, все они сливаются воедино во власти верховной, то есть при монархическом правлении, в Особе Монарха: он есть высший законодатель, высший контролер, судья и исполнитель. Он делегирует свою власть различным органам государственного управления (причем делегирует ее уже большей частью в специализированном виде), но остается единственным источником всякой власти, сохраняя не только право, но и возможность во всякое время лично принять на себя исполнение каждой управительной функции, законодательной, судебной или исполнительной, если бы это оказалось нужным.
Излишне доказывать, что монарх имеет на это право. Как власть верховная он имеет все права. Но совершенство правительственного механизма требует, чтобы монарх всегда сохранял и возможность такого непосредственного принятия на себя любой управительной функции. Когда эта возможность фактически исчезает, органы управления становятся узурпаторскими и деспотическими. Итак, управление должно строиться так, чтобы в обычном порядке государственный механизм функционировал возможно более сам, лишь под общим наблюдением монарха. Но как только действие правительственного механизма начинает в каком-либо пункте ослабевать и фальшивить, Верховная Власть должна иметь возможность немедленно заметить это и непосредственно вступиться в дело для исправления хода машины.
Для обеспечения такого участия монарха в управлении вся система правительственных учреждений должна быть построена так чтобы сходилась во всех своих отраслях - законодательной, судебной и исполнительной - к Верховной власти как общему центру, легко доступная его контролю и воздействию.
От этого контроля и при случае непосредственного вмешательства Верховной власти не должна быть изъята ни одна отрасль управления.
Но непосредственное участие в управлении для Верховной власти всегда ограничено самой силой вещей. По физической невозможности управлять всем одному развивается система передаточной власти. Это совершенно нормально и необходимо даже для того, чтобы монарх, в случае надобности нашел силы и время вступиться лично в какую-нибудь отрасль управления, не будучи подавляем всеми остальными частями его.
Итак, можно установить правила: 1) чтобы ни одна из отраслей управления не была принципиально изъята от возможности непосредственного вмешательства Верховной власти; 2) чтобы в нормальном ходе управления возможно большая часть дел была передоверяема правительственным органам, но под непременным условием законности ведения дел и с законной ответственностью всех инстанций управления; 3) чтобы для самой Верховной власти была обеспечена полнота осведомления и внимательное, компетентное обсуждение и возможно более безошибочное решение в отношении всех вопросов управления и всех нужд национальной жизни; 4) чтобы, наконец, в самом построении управительных органов были соблюдены принципы совершенства их действия.